सुध्रिएन सुधारिएको संसदीय व्यवस्था

• अभिषेक दंगाल

कुनै व्यवस्था निरपेक्ष रुपमा असल वा खराब हुँदैनन् , व्यवस्था काे नेतृत्व र राजनीतिक अगुवा असल, कार्यकुशल, निपुण भएमा व्यवस्था संस्थागत विकास र सबलीकरण हुन्छ । संसदीय व्यवस्था ले निम्त्याएको राजनीतिक अस्थिरता, सरकार फेरबदलकाे शृङ्खलाले ग्रसित भएकाे नेपाली जनमानस एउटा नयाँ जनहितकाे पक्षमा जनभावना अनुरुप जनमुखी कार्य गर्ने व्यवस्थाकाे आशमा थिए , गणतन्त्रको आगमन भैसकेपछि व्यवस्था काे विषयमा बहस, विमर्श हुँदा मतभिन्नता रहेतापनि ‘सुधारिएको संसदीय व्यवस्था’ राजनीतिक सहमतिकाे मिलनबिन्दु बन्न पुग्यो। नेपालमा सुधारिएको संसदीय व्यवस्था को अभ्यास लगभग एक दशक पुगे पनि यसको प्रभावकारिता, जवाफदेहिता र स्थायित्वप्रति गम्भीर प्रश्नहरू उठिरहेका छन्।

सुधारिएको संसदीय व्यवस्था का मूल सिद्धान्तहरू व्यवहारमा कमजोर देखिएका कारणले यसकाे सुधार अपरिहार्य बन्दै गएकाे छ। अब केवल संरचनात्मक परिवर्तन होइन, संसदीय शासन व्यवस्था लाई सैद्धान्तिक गहिराइबाट पुनः व्याख्या गर्दै व्यवहारमा उतार्न आवश्यक छ। सुधारिएको संसदीय प्रणाली भनेको सत्ता परिवर्तनको अस्वस्थ खेल हुने प्रणाली होइन, शासनमा पारदर्शिता, स्थायित्व, स्थिरता, उत्तरदायित्व र जनप्रतिनिधिको विश्वसनीयता सुनिश्चित गर्ने लोकतान्त्रिक संरचना हो । सुधारिएको संसदीय प्रणालीको बहस केवल संरचनात्मक मात्र होइन, सैद्धान्तिक पुनर्समीक्षाको पनि आवश्यकता देखिएको छ।

संविधान बमोजिम गठित सरकारको Heirarchy/protocol हुदैन । सबै सरकारको संवैधानिक हैसियत एउटै हुन्छ । विश्वासको मत निशर्त र स्थायी भन्ने हुदैन ,विश्वासको मत सधै Conditional हुन्छ । सरकारको निर्माण हुँदाको वैधताको लागि तत्काल विश्वासको मत लिनु पर्ने ७६(४) र ७६ (६) अन्तर्गत हो भने सरकारको निरन्तरताको वैधताको लागि १०० (१) र १००(२) अन्तर्गत हो । प्रधानमन्त्री नियुक्त भएको पहिलो दुई वर्षसम्म र एक पटक राखेको अविश्वासको प्रस्ताव असफल भएको एक वर्षभित्र अविश्वासको प्रस्ताव पेश गर्न सकिने छैन भनी व्यवस्था गरिएकाे तर साेही धाराकाे उपधारा १००(२) ले सरकारमा सहभागी दलले आफ्नो समर्थन फिर्ता लिएमा ३० दिनभित्र प्रधानमन्त्रीले विश्वासको मतका लागि प्रतिनिधि सभा समक्ष प्रस्ताव राख्नु पर्नेछ भनी व्यवस्था गरिएकाे छ, जुन एकआपसमा सन्निहित छैनन् । सांसदले अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता गर्न नपाउने, तर प्रधानमन्त्री आफैंले विश्वासकाे मतकाे सामना गर्नुपर्ने बाध्याताले सुधारिएको संसदीय प्रणालीकाे मूल मर्मलाई प्रभावहिन बनाएको देखिन्छ।

संसदको एक चौथाई सांसदले अविश्वासको प्रस्ताव पेस गर्न नसक्ने तर प्रधानमन्त्री आफैंले विश्वासकाे मतको लागि प्रस्ताव गर्नुपर्ने जुन प्रावधान राखिएको छ, त्यस कुराले उत्त धाराकै उपधारा ४ काे प्रतिबन्धित वाक्यांश “तर प्रधानमन्त्री नियुक्त भएको पहिलो दुई वर्षसम्म र एक पटक राखेको अविश्वासको प्रस्ताव असफल भएको एक वर्ष भित्र अविश्वासको प्रस्ताव पेश गर्न सकिने छैन ।” भन्ने प्रतिबन्धित व्यवस्थाको मूल मर्म र भावना नै दबिएको छ ।

यसैगरी बिना कुनै तर्क सरकारलाई समर्थन गरिदिने यसरी नै बिना कुनै तर्क समर्थन फिर्ता लिने र महिनैपिच्छे सरकारले विश्वासको मत मात्रै लिइराख्नुपर्ने हो भने राज्य संचालनका बाँकी काम प्राथमिकतामा पर्दैनन् । ‘हंग पार्लियामेन्ट’ भएको नेपाल जस्ता देशहरूका सन्दर्भमा अन्य कुनै विषयमा सौदाबाजी गर्ने माध्यम बनाउनका लागि यो काम गर्ने खतरा थियो र त्यहिँ खतराले नै स्थान पाएको दुखद अवस्था छ।

नेपालको जस्तै संसदीय शासन प्रणाली अबलम्बन गरेको भारतको संविधानलाई हेर्दा विश्वास र अविश्वासको मत सम्बन्धी हाम्रो संविधानमा रहेको जस्तो व्यवस्था त्यहाँ रहेको पाइदैन। केन्द्र सरकारको हकमा संविधानको धारा ७५ (३) मा रहेको, “The council of ministers shall be collectively responsible to the House of the people” र राज्य सरकारको हकमा धारा १६४ को उपधारा (२) मा रहेको, “The council of ministers shall be collectively responsible to the legislature assembly of the state” भनी केन्द्र सरकार लोकसभा तथा प्रदेश सरकार विधानसभाप्रति जवाफदेही हुनेछन् भन्ने संवैधानिक व्यवस्थाको आधारमा ती सम्बन्धित सभामा सरकारको बहुमत सदासर्वदा कायम रहनुपर्दछ भन्ने मान्यताबमोजिम सरकार संचालन भएको पाइन्छ।

संसदीय शासन प्रणालीको मान्यताअनुसार बहुमत सदस्यहरुको समर्थन प्राप्त सदस्यलाई प्रधानमन्त्री वा मुख्यमन्त्रीमा नियुक्त गरिने र आवश्यकताअनुसार प्रधानमन्त्री वा मुख्यमन्त्रीले चाहेमा सम्बन्धित सभा संचालनसम्बन्धी नियमावलीमा भएको व्यवस्थाअनुसार विश्वास मत लिने व्यवस्था रहेको पाइन्छ। भारतको केन्द्र सरकारको सम्बन्धमा हेर्दा यसले सम्पूर्ण समय वा सदासर्वदा लोकसभाको विश्वास आर्जन गरिरहको हुनुपर्दछ। आफूसँग लोकसभाकस सम्पूर्ण सदस्य संख्याको बहुमतको समर्थन प्राप्त छ भन्ने प्रमाणित गर्न विश्वासको मत जित्ने वा अविश्वासको प्रस्ताव असफल गराउनु पर्दछ। भारत स्वतन्त्र भएपछिको इतिहासमा केन्द्रमा प्रधानमन्त्रीविरुद्ध २६ पटक अविश्वासको प्रस्ताव र ११ पटक विश्वासको मत लोकसभामा दर्ता भएको देखिन्छ।

लोकसभा कार्यसंचालन नियमावली (Rules of procedure and conduct of business in Lok Sabha) को नियम १९८ मा अविश्वासको प्रस्ताव सम्बन्धी व्यवस्था रहेको छ । जसअनुसार कुनै एकजना लोकसभा सदस्यले समेत अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता गर्न सक्छ । तर त्यस्तो प्रस्तावलाई तत्काल सभामुखले लोकसभा बैठकमा पढेर सुनाएपछि ५० जना सदस्यले समर्थन छ भनी साथ नदिएमा उक्त प्रस्ताव तत्कालै खारेज भई अगाडि बढ्न नसक्ने व्यवस्था नियमावलीमा राखिएको छ। अविश्वासको प्रस्तावले अन्य विचाराधीन प्रस्ताव भन्दा छिटो छलफल तथा मतदानमा प्राथमिकता पाउने भएकाले स्पष्ट बहुमतका साथ चलिरहेका सरकारलाई समेत आरोप लगाउन वा जवाफदेही बनाउन ५० सदस्यसम्मको साथ मिलेमा सरकार विरुद्ध अविश्वासको प्रस्ताव पेश गर्ने गरिएको उदाहरण भारतमा रहेको पाइन्छ। ५० जना सदस्यहरुको समर्थन नदेखिएमा यस्तो प्रस्तावभित्र रहेको आरोप वा निन्दाका व्यहोराको बारेमा लोकसभामा पढेरसमेत सुनाइदैन।

अविश्वासको प्रस्ताव सम्बन्धमा रहेको उल्लिखित व्यवस्थाको अलावा वर्तमान संविधानको मौलिक प्रयोग भने धारा १०० को उपधारा (५) र धारा १८८ को उपधारा (५) राखिएको छ, जसका कारण अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता गर्ने संख्या जुटाई रहँदा प्रस्तावित नयाँ सरकार कसको नेतृत्वमा बन्ने भन्नेमा सहमति जुटाई उक्त सदस्यको नामसमेत प्रस्ताव गरिनुपर्दछ । यस्तो व्यवस्थालाई Constructive vote of no confidence भन्ने गरिन्छ । हाम्रो संविधानले अपनाएको Constructive vote of no confidence को यस्तै व्यवस्था जर्मनीको संविधानमा रहेको पाइन्छ । जर्मनीमा चान्सलरलाइ अविश्वासको प्रस्ताव पाससँगै उसकाे उत्तराधिकारी चयन पछिमात्र पदबाट मुत्त गर्न सकिन्छ। जर्मनीमा पश्चिम जर्मनीको संविधान १९४९ देखि नै यस्तो व्यवस्था राखिएको पछाडि त्यो अगाडिको वाइमर गणतन्त्रमा (Weimar Republic) वहालवाला चान्सरलाई प्रतिपक्षीहरुले बहुमतबाट हटाए पनि अव चान्सलरमा सहमति हुन नसक्दा सरकारमा देखिएको अस्थिरताको इतिहासबाट पाठ सिकि नयाँ चान्सलर चयन भएपछि मात्र वहालवाला चान्सलर पद मुक्त हुने अन्यथा उसैले कार्य संचालन गर्ने व्यवस्था रहेको पाइन्छ। यसबाट काम गरिरहेको सरकारलाई अविश्वासको प्रस्तावबाट हटाईसकेपछि नयाँ सरकारको नेतृत्व यो सदस्यबाट हुने भन्ने सुनिश्चितता गर्नै पर्ने प्रावधानलाई भविष्य अनिश्चिततामा नअलमलियोस र सरकारको नेतृत्वको होडबाजीले अस्थिरताले प्राश्रय नपाओस भन्ने मनसाय संविधान निर्माताहरुमा रहेको देखिन्छ ।

यस विषयमा अन्तर्राष्ट्रिय जगतमा व्यवस्था र अभ्यास हेर्दा डेनमार्कमा विश्वासको मत प्राप्त नगर्ने वा अविश्वासको प्रस्ताव पारित हुने परिघटना दुर्लभ रूपमा मात्रै भएको पाइन्छ । झण्डै डेढ सय वर्षको अनुभवमा सन् १९०९, १९४७ र १९७५ मा गरी जम्मा तीनपटक मात्रै अविश्वासको प्रस्ताव पारित भएको पाइन्छ । बंगलादेशको संविधानको धारा ७० मा संसदका सदस्यलाई आफ्नो पार्टीको विरुद्धमा मतदान गर्न निषेध गरेका कारणले सरकार हटाउन असम्भव बनाएको छ र बंगलादेशको संसदमा अविश्वासको प्रस्ताव राख्ने कुनै व्यवस्था नै छैन र अष्ट्रेलियामा अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता गर्न मात्रै पनि संसदको बहुमत सदस्यको हस्ताक्षर अनिवार्य छ।

यसरी जटिल बनाउनुपर्ने प्रावधानलाई लचकता र सहजता दिएकै कारणले प्रावधानको मुख्य उदेश्य विपरीत त्यसको कार्य सम्पादन भइरहेको अबस्थामा मूल उदेश्यकाे लक्ष्यलाई छाँयामा पारेकाे देखिन्छ। अहिले संविधान निर्माणताका अनुमान गरिएका भन्दा विल्कुल भिन्न राजनैतिक परिदृश्य क्रियाशील भइरहेको छ । यसले भावी दिनमा अझै तीव्रता पाउने संभावना बढिरहेको छ । यो पृष्ठभूमिमा राजनैतिक अस्थिरताको अन्त्य र स्थायित्वको लक्ष्य पूरा गर्न अर्कै विधिको विकास गर्न जरूरी भइसकेको हो कि भन्ने भान जनमानसमा पर्दै गएको छ।

मूलत संसदनै सरकारका जननी हाे । सरकारकाे जन्मदाता नै संसद हाे । मैले जन्माएको बच्चा त हो, म मार्न पनि सक्छु भन्न जन्म दिने आमालाई पनि दुनियाँको कुनै कानुनले अनुमति दिंदैन । तर, संसद मात्रै यस्तो संस्था हो, जहाँ आफैंले जन्माएको बच्चालाई मार्ने अधिकार व्यवस्थापिकालाइ सदैव रहन्छ । अर्थात् संसदीय प्रणालीमा सरकारको जन्म संसदबाट हुन्छ । संसदको विश्वास कायम रहेसम्म उत्त सरकार जीवित रहन्छ, संसदको विश्वास हट्नासाथ सरकारकाे आयु सकिन्छ । राजनैतिक अस्थिरताको अन्त्य र स्थायित्वको लक्ष्य पूरा गर्न अर्कै विधिको विकास गर्न जरूरी भइसकेको हो कि भन्ने विषयलाई गम्भीरतापूर्वक अघि सारेको छ ।

हुन त अविश्वासको प्रस्तावै राख्ने कुरामा बन्देज लगाउने हो भने संसदीय प्रणालीको जुन सौन्दर्य र सबल पक्ष हो, त्यो नै हराउँछ तर यसलाई सुव्यवस्थित र सिमाङ्कनको रेखा तयार गर्न सकिन्छ । अहिलेको जस्तो सुधारिएको संसदीय शासन प्रणाली वा हिजोको जस्तो शुद्ध संसदीय प्रणालीमा राजनीतिक इमान र राजनीतिक नेतृत्वमा जनभावना बाेध नहुने हाे भने राजनीतिक स्थायित्व किमार्थ सम्भव हुँदैन । निःसन्देह हामीलाई स्थायित्व चाहिएको हो । सरकार बनेको पहिलो दुई वर्ष र निर्वाचन हुने अन्तिम वर्ष अविश्वास प्रस्ताव दर्ता गर्न नपाइने भनेर संविधानमा लेखियो । यही व्यवस्थालाई सुधारिएको संसदीय व्यवस्थासमेत भनियो । तर, सरकार बनेको १०० दिन पनि नबित्दै प्रधानमन्त्री दुई पटक विश्वासको मत लिन बाध्य छन् । जुन संवैधानिक विषय गम्भीर रुपमा समिक्षा गर्नुपर्ने अबस्था आएको छ ।

संसद विघटनको सर्वाधिक मार खेप्ने मुलुक बेलायत थियो जसले ‘फिक्स टर्म पार्लियामेन्ट एक्ट’ का माध्यमबाट रोक्ने काम गर्यो । त्यसैगरी संसद विघटनको कीर्तिमान खडा गर्ने अर्को मुलुक भारत हो जसले चीनसँगको युद्धको मार खेपेलगत्तै सन् १९६३ मा संसदमा सर्वाधिक अविश्वास प्रस्ताव व्यहोर्ने पहिलो मुलुक हुन पुग्यो । इन्दिरा गान्धीले सबैभन्दा बढी १५ पटकसम्म अविश्वासको प्रस्तावको सामना गर्नु परेको थियो । र ‘हंग पार्लियामेन्ट’ भएको नेपाल जस्ता देशहरूका सन्दर्भमा अन्य कुनै विषयमा सौदाबाजी गर्ने माध्यम बनाउनका लागि यो काम गर्ने खतरा छ ।

यसैगरी विना कुनै तर्क, विचार, सैद्धान्तिक धरातलमा सरकारलाई समर्थन गरिदिने, यसरी नै बिना कुनै तर्क वा स्वार्थका लागि समर्थन फिर्ता लिने र महिनैपिच्छे सरकारले विश्वासको मत मात्रै लिइराख्नुपर्ने हो भने राज्य संचालनका बाँकी काम प्राथमिकतामा पर्दैनन् । यसले कुनै पनि सरकारलाई गठन भएको भोलिपल्टदेखि नै त्यसलाईर् बचाउनकै लागि चिन्तित भइरहनुपर्ने र नाजायज सम्झौता गर्नुपर्ने विगतको परम्पराबाट छुटकारा नदिएर कायम नै राख्ने स्थिति सिर्जित छ। अहिलेको जस्तो सुधारिएको संसदीय शासन प्रणाली वा हिजोको जस्तो शुद्ध संसदीय प्रणालीबाट राजनीतिक स्थायित्व किमार्थ सम्भव छैन भन्ने सम्मको बहस छेडिएको छ । सुधारिएको संसदीय प्रणालीकाे बृहत्तर प्रजातान्त्रिक खाका प्रस्तुत गर्ने, निर्वाचनलाई जनताको पहुँचयोग्य र अर्थपूर्ण बनाउने, , सरकारलाई जवाफदेही बनाउने, जननिर्वाचित प्रतिनिधिलाई जवाफदेही बनाउने, संसदमा प्रतिपक्षकाे निगरानी प्रबर्द्धन गर्ने जस्ता कार्यले यस प्रणालीलाई सबलीकरण र सुदृढीकरण गर्न सकिन्छ।

Anything that Is prohibited directly is also prohibited indirectly अर्थात् जुन कुरा प्रत्यक्ष रुपमा प्रतिबन्धित छ । त्याे कुरा अप्रत्यक्ष माध्यम बाट पनि प्रतिबन्धित नै रहन्छ । संविधान व्याख्याको अत्यन्तै महत्वपूर्ण सिद्धान्त Structuralism (संरचनाबाद), वा Structural analysis (संरचनात्मक विश्लेषण) वा Structural Interpretation (संरचनात्मक व्याख्या) लाई अनुशरण गरिन्छ।संविधानलाई विपरीत र असंगत धाराहरुको संगालो मानिनु हुन्न, एक अर्काका परिपूरक मानी समग्रतामा निष्कर्ष निकाल्नु पर्दछ भन्ने मान्यतालाई संरचनागत व्याख्या/विश्लेषणको सिद्धान्तले जोड दिएको पाइन्छ ।

संविधानमा शक्ति पृथकिकरण भन्ने शब्द हुँदैन तर त्यसो नभने पनि संविधानभित्र रहेका संरचनाहरुले त्यसलाई इंकित गरेको हुन्छ। तसर्थ पुरा संविधान हेरेर संविधानको व्याख्या गरिनु पर्दछ , यसर्थ कुनै प्रावधानको व्याख्या गर्दा त्यसका शब्द मात्र हेरेर व्याख्या नगरी त्यो प्रावधान संविधानको कुन स्थानमा राखिएको छ र त्यसको संविधानसँगको सम्बन्ध के हो भन्ने समेतलाई ध्यानमा राखी व्याख्या गरिनु पर्दछ , यसरी सुधारिएको संसदीय प्रणाली अबलम्बन गर्दै गर्दा जनअपेक्षा र संविधान निर्माताकाे उदेश्य राजनीतिक स्वार्थबाट प्रेरित हुने राजनीतिक अस्तिरताकाे पर्खाल भत्काएर स्थिरता र स्थायित्व हुदै सामाजिक न्यायकाे सिद्धान्तले स्विकार गरेकाे आर्थिक समृद्धि थियो , अस्तिरताका कारणले ग्रसित नेपालकाे संसदीय प्रणालीकाे तिताे विगत त्यागेर, राजनीतिक स्थिरता र स्थायित्वतर्फ अग्रसर हुने थियाे । तर, यसरी राजनीतिक दाउपेच र राजनीतिक स्वार्थका कारण र संवैधानिक रित्तता र छिद्रताका कारणले सुधारिएको संसदीय प्रणालीकाे मूल मर्म र लक्ष्य प्राप्त हुन सकेको छैन्।

बहुमत कायम रहेको सरकारलाई पहिलो पटक कम्तीमा २ वर्ष निरन्तर काम गर्न दिईनुपर्ने र पहिलो २ वर्षपछि राखिएको अविश्वासको प्रस्ताव असफल भएमा असफल भएको १ वर्षभित्र पुनः अर्को अविश्वासको प्रस्ताव पेश गर्न नसकिने व्यवस्था समेत संविधानमा राखिएको अवस्थाले बहुमत प्राप्त सरकार परिवर्तन गर्ने अनावश्यक गतिविधिलाई निरुत्साहित गर्ने लक्ष्य संविधानले लिएको प्रष्ट देखिन्छ तर सरकारलाइ समर्थन गरेकाे दलले समर्थन फिर्ता लिएमा प्रधानमन्त्री आफैंले विश्वासकाे मतको लागि प्रस्ताव गर्नुपर्ने विषयले अस्तिरता निम्त्याएको अबस्था छ ।

राजनीतिक स्थिरता र स्थायित्वकाे अपेक्षा र चाहानाकाे काेखबाट सुधारिएको संसदीय प्रणाली जन्मिएको हाे । राजनीतिक अस्थिरताका कारणले निर्मित निराशावादी पर्खाल भत्काउने अपेक्षा गरिएकf] सुधारिएको संसदीय व्यवस्था ले अपेक्षाकृत प्रतिफल दिन नसक्दा निराशावादी कुहिरो छाएको छ । त्यसकारण यस्ता प्रावधानकाे समिक्षा गरी पुनर्विचार गर्दै राजनीतिक कार्यकुशलता, निपुणता सहितको राजनीतिक परिपाटीको विकास गरेर सुधारिएको संसदीय व्यवस्था काे आधारभूत मर्म, उदेश्य बमाेजिम यसकाे कार्यन्वयनताकाे पक्षमा सरिक हुन अत्यावश्यक देखिन्छ।